国家发改委综合运输研究所运输管理研究室主任刘斌在接受记者专访时认为,我国铁路体制改革应分“两步走”,即首先进行铁路“政企分开”的改革,之后再对铁路产业组织结构进行调整。
面对铁路发展滞后于其他交通运输方式、铁路债务压力的逐渐增大等问题,铁路体制改革逐渐走向深水区。而“两会”期间,高层对于铁路体制改革的一系列表态,也令市场对于铁路体制改革备受期待。
铁路体制改革时不我待
记者:关于铁路体制改革,国务院明确提出,今年要按照政企分开、政资分开的要求,研究制定铁路体制改革方案。铁路体制改革是否已经非常迫切?
刘斌:按照国务院通过的《“十二五”综合交通运输体系规划》要求,交通发展应在“十二五”期间达到总量平衡的阶段,并逐渐将发展重心转向结构调整。但是从目前铁路发展的情况来看,铁路发展占综合交通运输的比重逐年下滑的趋势或仍将持续,可能会面临着不能完成“十二五”调结构的风险。
从目前综合交通发展现状来看,公路发展或因为铁路发展滞后而发展得更快,由于公路发展会在一定程度上抢占土地、资金等资源,这会让铁路未来发展更加困难。
而另一方面讲,铁路发展应在快速城市化发展之前进行,铁路如果在城市群形成后再去发展,将面临很多问题。
此外,从铁路自身的发展能力来看,铁路持续投资能力明显不足。铁路管理体制自身也需要进行改革。
记者:那现在是否是铁路改革的最好时机?
刘斌:铁路在现阶段的确面临很多问题,譬如“十二五”规划完成有难度,铁路债务问题怎么解决,停工的项目如何解决,没在规划中却纳入部省协议的项目如何发展,社会资本如何进入到铁路建设中来……如果铁道部进行体制改革,这些问题可能会得到实质性的推进。
目前也的确是改革好时机,如果“十二五”时期以后,铁路“四纵四横”骨架工程将完全建成,届时铁路再进行改革将面临的都是改革成本。譬如在债务解决问题上,现在可以通过社会化筹资解决,而如果项目利用现有的融资模式建设完成后,再去解决债务问题,成本会非常高。
四、五年前可能是个更好的时间点,但是当时认识没有那么深,铁路所面对的矛盾也没有这么突出。铁路发展在“十一五”期间的确出现了问题,包括要反思“十一五”发展节奏的问题等。
从政企分开到产业组织调整
记者:1998年至2001年,铁路曾经进行过“网运分离”的改革,为什么会失败?
刘斌:铁路近些年来一直在摸索并尝试了大大小小很多次改革,但是在改革中有一个问题一直没有明确,就是铁路改革的导向性。
我们首先要明确的是,通过铁路体制改革,应解决铁路长期发展不足的问题;解决长期政企合一导致的运价不透明、价格扭曲、垄断经营问题等一系列问题。而这些问题的根本,可以概括为三个关系的调整。即铁路与政府的关系、垄断与竞争的关系、路网与运输的关系(铁路资产的关系)。其中,铁路与政府的关系是问题的核心。
这就使得改革分为两个层次,一是调节铁路和政府的关系,第二是调节产业组织结构。现在很多改革都是因为行业内部组织关系没有理清楚,而延误了第一个问题的改革。比如铁路发展问题、投资问题、铁路运输组织、调度指挥等问题,这些问题一提出,好像第一个问题就很难改。
实际上是,改革的第一步要实现政企分开,而接下来的改革,应该由新的铁道主管部门来进行的,而不是一个行政部门来改其他行业的问题,而且只有这样改,改革才能得到推动。
记者:对于改革方案,现在业内有很多种不同的意见,究竟是该像欧洲一样搞“网运分离”,还是像美国一样做“网运一体”,或者像日本的“区域性竞争”,哪种方案更适合中国?
刘斌:中国的铁路改革是非常复杂的,现在讨论的方案都没有经过时间的检验,说哪种改革方案就是最好都是预测的,都缺乏实践依据,各国的改革模式也不适宜直接套用。
目前谈改革的产业组织方案还为时过早,铁路改革最关键的是解决“铁路与政府之间的关系”这个问题,核心都是改革铁道部核心职能问题。接下来另外“两个关系”的改革中,铁路产业企业边界,运输组织等方案即使有瑕疵,也是可以不断完善和调整的。
记者:有建议称,铁道部进行政企分开后,并入交通部组建“大部制”;但也有声音说,之前民航局并入交通运输部的改革是失败的,交通“大部制”的思路到底有没有意义?
刘斌:按照大部制的要求,形成我国综合运输管理体制是一个发展趋势,其融合过程是渐进的,管理机构调整是关键步骤,但是具体工作职能的合并还需要根据我国的情况,有序推进。铁道、公路、民航、水运等纳入一个行政管理部门管理,符合现代综合运输发展的方式和趋势,解决我国交通运输发展阶段面临的一些核心问题也需要管理体制改革来推进。就铁路而言,行业管理职能、运输组织职能、资产管理职能分开,即把行政职能拿出来,实现铁路行业政企分开,政资分开。在这关键一步的改革完成以后,推进大交通部的改革也更容易了。 中国证券报 孟斯硕
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